五年前辛亥革命后不久，外蒙古活佛博客多哲布尊丹巴因受帝俄政府唆使，于一九一一年十二月一日宣布“独立”，脱离清朝政府，一切听命于帝俄。
除邮政局、电报局外，凡是清朝政府所派的库伦办事大臣以下官员，恰克图的加古庆以下官员，以及乌里雅苏台．科布多两处的将军以下官员，一律被驱逐出境;被逐官员，多半绕道西伯利亚回国。
辛亥革命成功后，国内各法团及学生等曾经发起关于派兵收复外蒙的爱国运动。一九一三年十一月五日，中、俄发表宣言，俄国承认中国对外蒙古的宗主权，中国承认外蒙古自治;关于中、俄在外蒙古的利益由于新情况而发生的问题，以后举行会议谈判。
宣言附一换文，声明俄国承认外蒙古的领土为中国领土的一部分，关于政治和领土的问题，由中、俄两国在外蒙古政府的参加下协商解决，以后的会议由有关的三方面举行。
一九一四年七月间，中、俄、蒙在恰克图筹备关于召开会议事宜，北京政府特派黑龙江护军使毕桂芳、驻墨西哥特命全权公使陈篆为全权代表参加会议，并简派陈毅、严式超等参赞人员四十余人随行。
帝俄特派驻外蒙古外交官兼总领事亚力山大密勒尔为会议全权代表;外蒙活佛政府特派司法副长额尔德尼卓囊、贝子希尔宁达木定、财务长土谢图、亲王察克都尔札布为会议全权代表。
九月，三方代表齐集于恰克图。我国全权代表毕桂芳等一行四十余人到达后，由帝俄边区镇守使谢德洛夫招待，行馆没于前营子俄巨商马特维也夫三层楼院内。
三方代表交换了各该国政府的文件，会议地点多半在前营子帝俄边区镇守府衙门。经过曲折复杂的谈判，延至一九一五年六月七日，会议始告结束，签订了中俄蒙协约。
协约主要内容为，外蒙古承认中国宗主权;中、俄两国承认外蒙古自治，为中国领土之一部分;并规定一九一二年十月二十一日俄蒙商务专条继续有效。（原注：根据俄蒙商务专条，俄商进出口货物一律不向外蒙古自治政府税务局纳税;但华商在外蒙古贸易，进出口货物则按值百抽五纳税。由于这一协约，俄商有利，华商有害。因此，一般华商都争取与俄商合作，将原商号改称某某洋行，借以免纳税款。）
此外，中、俄承认外蒙古自治政府以活佛博客多哲布尊丹巴执政，领导外蒙古推行政务;俄、蒙承认中国在库伦设立都护使和办事大员公署，并得派遣陆军骑兵一营驻扎库伦，保护在库伦的中国官商;中、蒙承认帝俄在库伦设立总领事馆，随带陆军一营，保护在库伦的帝俄官商。
俄、蒙还承认中国政府得在恰克图、科布多、乌里雅苏台各设都护副使、佐理专员公署，随带陆军骑兵一连，保护中国官商;中、蒙承认帝俄得在以上三处各设副领事馆，随带陆军骑兵一连，保护帝俄官商。
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